項目公司作為ppp項目的重要載體,在PPP項目建設和運營發(fā)揮著舉足輕重的作用。為了對這一主體有更清晰地認識,下面將對PPP項目中的項目公司進行全面的解析。
1、PPP項目公司是個怎樣的組織?
PPP項目公司是為實施PPP項目這一特殊目的而設立的公司,通常作為項目建設的實施者和運營者而存在,因此,也常常被稱作“特別目的載體”(Special Purpose Vehicle,簡稱SPV)。
PPP項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體,作為PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體,負責項目的具體實施。項目投資人通過股東協(xié)議明確項目公司的設立和融資、經(jīng)營范圍、股東權(quán)利、股東承諾、股東的商業(yè)計劃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等事宜。
2、PPP項目中的項目公司是否必需?
PPP項目公司的設立完全遵循自愿的原則,現(xiàn)有的政策法規(guī)并未對此進行強制性約束,參與PPP項目的政府和社會資本可自行協(xié)商是否成立項目公司。在PPP上位法體系尚未建立的背景下,2015年六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》被視為PPP的“基本法”,第十六條規(guī)定“實施機構(gòu)應當在招標和談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司”,表明開展特許經(jīng)營類項目可根據(jù)項目實際自行選擇是否成立項目公司。
2014年財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》第二十三條規(guī)定:“社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門(政府和社會資本合作中心)應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定,按時足額出資設立項目公司。”表明財政部并未強行要求設立PPP項目公司,社會資本認為有需要可發(fā)起設立,但要依法合規(guī);當社會資本認為 沒有必要時,亦可不設立。因此,SPV是個靈活的機制且可有可無。
3、為何大部分PPP項目會選擇設立項目公司?
雖然,對于PPP項目公司的設立并未硬性規(guī)定,但是在實際操作中,絕大部分PPP項目都是通過設立SPV這一特殊目的載體,負責資本金投資、項目融資、建設、運營期的運營及維護、財務管理等事宜,保證PPP項目正常通行運營。原因有三:
一是表外融資。從政府角度看,推廣ppp模式的一大動機是緩解地方財政壓力,成立PPP項目公司后,政府并未控股或未實際控制該公司行為,因此,政府參股項目公司的投資直接顯示為對外投資,后續(xù)PPP項目公司融通資金后,亦不需計入政府的資產(chǎn)負債表中,可使這部分的負債“脫表”,有效減輕政府負債,與尚未剝離的地方融資平臺融資后直接計入負債項的會計核算方式不太相同。
二是有限追索,風險隔離。項目公司的設立一定程度上能實現(xiàn)項目風險的隔離,一旦出現(xiàn)風險,債權(quán)人只能向PPP項目公司進行有限追索而不會影響到投資人的資產(chǎn)(投資人為項目公司對外融資提供擔保的除外)。
三是明確權(quán)責利。設立項目公司后,會對各參與方的出資責任、相關權(quán)利和義務進行合理的分配,權(quán)責利十分明晰。
4、誰是PPP項目公司的設立主體?
PPP項目公司雖非必需,但是卻時常被采用,縱觀現(xiàn)有的PPP項目公司,可分為兩類:一是由社會資本(可以是一家企業(yè),也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體)按照市場化運作原則出資設立,負責項目的融資、建設、運營等事項;二是由政府和社會資本共同出資成立,或者社會資本設立項目公司后由政府指定機構(gòu)依法參股項目公司,政府和社會資本共同承擔PPP項目的全生命周期的各項事宜,確保PPP項目順利運作實施。
5、政府參與PPP項目公司組建時有哪些注意事項?
但是在上述第二種情況下,由政府或指定機構(gòu)參與PPP項目公司時,必須注意的是,政府在項目公司中持有股權(quán)比例應當?shù)陀?0%且不具有實際控制力及管理權(quán)。表明在PPP模式中,政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變,不再是傳統(tǒng)的基礎設施和公共服務的提供者,而是身兼“裁判員”和“運動員”的雙重身份,政府不具有實際控制力及管理權(quán)凸顯了PPP項目公司市場化運作理念。
6、PPP項目公司應為何種公司組織形式?有限責任公司還是股份有限責任公司?
目前尚未有文件明確規(guī)定項目公司的類型和組織形式,但是已成立的PPP項目公司多為有限責任公司,股東以其出資額為限對公司承擔責任,公司以其全部資產(chǎn)對公司的債務承擔責任。
這主要是考慮到在PPP項目中,雖然是項目公司作為項目的直接實施主體和項目合同的簽署主體,但PPP項目的實施仍主要依賴于社會資本自身的資金和技術實力。項目公司自身或其母公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,可能會導致不合適的主體成為PPP項目的投資人或?qū)嶋H控制人,進而有可能影響項目的實施。因此,在實踐中,政府方往往會通過鎖定期、股權(quán)受讓方主體資格對社會資本股權(quán)變更進行限制。在鎖定期內(nèi),未經(jīng)政府批準,社會資本不得轉(zhuǎn)讓其直接或間接持有的項目公司的股權(quán)。即需要約定一個鎖定期,在此期間社會資本的股權(quán)變更會受到限制。這與股份有限責任公司可以自由對外轉(zhuǎn)讓股權(quán)的特征不符,因此,在《公司法》的約束下,PPP項目公司多為有限責任公司。
7、PPP項目公司的注冊資本和項目資本金有何區(qū)別?
注冊資本和項目資本是兩個不同的概念。如前所述,PPP項目公司多為有限責任公司,按照《公司法》第二十六條規(guī)定:“有限責任公司的注冊資本為在公司登記機關登記的全體股東認繳的出資額。”即項目公司的注冊資本實行認繳登記制,股東可自主約定認繳出資額、出資方式、出資期限等,并記載于公司章程。
同時,PPP項目常常伴隨著大量的固定資產(chǎn)投資,必須滿足固定投資項目資本金的要求,2015年9月,國務院重新修訂發(fā)布的《關于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》規(guī)定了項目資本金的最低要求:城市軌道交通項目為20%,港口、沿海及內(nèi)河航運、機場項目為25%,鐵路、公路項目為20%,保障性住房和普通商品住房項目為20%,城市地下綜合管廊、城市停車場項目,以及經(jīng)國務院批準的核電站等重大建設項目,可以在規(guī)定最低資本金比例基礎上適當降低。
值得注意的是,固定資產(chǎn)投資的PPP項目資本金只有實繳才能立項成立,這與《公司法》規(guī)定的公司注冊資本認繳是有區(qū)別的。
8、PPP項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)應如何設計?
在項目公司的股權(quán)設置上,除了滿足“政府在項目公司中的持股比例應當?shù)陀?0%且不具有實際控制力及管理權(quán)”的要求外,政府和社會資本還應當結(jié)合項目收益預期、合作期限、融資方式和渠道等因素設置合理的股權(quán)比例,實現(xiàn)合作雙方的互利共贏。
根據(jù)我院統(tǒng)計,按照出資比例可分為三類:一是對于相對比較成熟、易于監(jiān)管的項目,有實力的社會資本全額出資設立項目公司,全資控股,避免參股復雜化;二是政府為了獲得一票否決權(quán)和知情權(quán),象征性地出資較小的比例,一般在5%左右;三是由政府和社會資本共同出資滿足項目資金需求,這就需要考慮到地方政府財力、項目規(guī)模、項目自償率等多種因素,做好財務方案的平衡設計,確定合適的股權(quán)比例。
9、PPP項目公司項目融資面臨著什么困境?
融資難是掣肘PPP項目落地的主要因素。項目公司負責項目融資工作,包括開展融資方案設計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等事宜。一般來說,國際上特別是發(fā)達國家PPP項目通行的PPP融資方式時項目融資,將項目本身的收入(使用者付費及政府補貼等)、資產(chǎn)和合同權(quán)益等通過合同安排來分擔風險,借此充分發(fā)揮項目公司的風險隔離優(yōu)勢,如果項目失敗,只是項目公司破產(chǎn),社會資本的母公司不會受到牽連。
但是考慮到PPP項目周期長、投入大,且產(chǎn)權(quán)不明晰(一般項目公司只有經(jīng)營權(quán),沒有產(chǎn)權(quán)),缺乏抵押和擔保,國內(nèi)金融機構(gòu)對PPP項目較為審慎,與傳統(tǒng)的信貸流程審核無異,要求社會資本尤其是民間資本的母公司提供完全擔保,甚至要求政府提供相應的擔保,導致項目融資在我國極為受限,認可度不高,成功率較低。
10、PPP項目股權(quán)投入有哪些退出渠道?
如何退出也是PPP項目參與方十分關注的問題,但是目前地方政府專注于力推PPP項目,重準入保障,輕退出安排。現(xiàn)有的退出方式大致可分為兩類:一是無償移交,大部分PPP項目屬于特許經(jīng)營類,待特許經(jīng)營期結(jié)束后無償移交給政府指定部門;二是由政府回購,在運營期的最后幾年政府每年受讓社會投資人持有的股權(quán)。但是考慮到第二種回購不太符合現(xiàn)行法規(guī)的要求,很多項目只能等到期滿后無償移交。
值得一提的是,除了項目結(jié)束的正常退出外,PPP項目公司的股權(quán)持有者更關注合作過程中的退出機制,2014年12月,發(fā)改委頒布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》為此指明了方向,“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場,為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。”表明在PPP項目運作過程中,股權(quán)投入可借助合法的產(chǎn)權(quán)交易市場完成股權(quán)的轉(zhuǎn)讓交易等,從而實現(xiàn)股權(quán)的有效退出。