各市、州、縣人民政府，省政府各部門：
為貫徹落實《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）精神，結合我省實際，現提出以下實施意見。
一、把握總體要求
（一）重要意義。政府和社會資本合作模式(Public—Private—Partnership，以下簡稱PPP)是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化；有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開；有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力；有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。
（二）指導思想。按照中央和省委、省政府決策部署，堅持依法合規、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩妥的原則，借鑒國際成熟經驗，立足我省實際，改革創新公共服務供給機制和投入方式，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，引導和鼓勵社會資本參與公共服務供給，為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。
（三）發展目標。立足于加強和改善公共服務，形成有效促進PPP模式規范健康發展的制度體系，培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的PPP市場。著力化解地方政府性債務風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過PPP模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中，逐步增加使用PPP模式的比例。
二、構建制度體系
（一）明確項目實施管理框架。建立健全制度規范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質量。進一步完善操作指南，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標準化。制定分行業、分領域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）等要求，建立完善管理細則，規范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益。
（二）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證和物有所值（ValueforMoney,VFM）評價，統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展。各地每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創新資源組合開發模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大及其常委會報告。存量公共服務項目轉型為PPP項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值，防止公共資產流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。
（三）建立多層次監督管理體系。行業主管部門根據經濟社會發展規劃及專項規劃發起PPP項目，社會資本也可根據當地經濟社會發展需求建議發起。行業主管部門應根據有關法律法規制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范，加強對公共服務質量和價格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監督。
（四）完善公共服務價格調整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。
（五）完善法律法規體系。適時出臺相關地方性法規，填補政府和社會資本合作領域立法空白，著力解決PPP項目運作與現行法律之間的銜接協調問題，明確政府出資的法律依據和出資性質，規范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門的監督管理責任，為PPP模式健康發展提供良好的法律環境和穩定的政策預期。
三、規范項目實施
（一）積極采用PPP模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。
（二）化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，優先支持融資平臺公司將符合條件的存量公共服務項目轉型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營,在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地PPP項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。
（三）提高新建項目決策的科學性。各地應根據當地經濟社會發展需要，結合財政收支平衡狀況，評估論證新建項目的經濟效益和社會效益，并依據財政承受能力論證結果，積極借鑒物有所值評價理念和方法，對擬采用PPP模式的項目進行篩選，保證決策質量。根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。財政部門應會同行業主管部門做好PPP項目的識別工作，制定項目年度和中期開發計劃。通過論證且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。省級財政部門要建立統一的項目名錄管理制度和財政補貼支出統計監測制度。
（四）擇優選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，各地應當依托政府采購信息發布平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息，并根據有關法律法規規定，綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴。政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。財政部門要加強政府采購環節的規范和監督管理，保證采購過程公平、公正、公開。鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，允許社會資本以聯合體形式參與PPP項目。財政部門和項目實施機構要監督社會資本按照采購文件和項目約定，按時足額出資設立項目公司。
（五）合理確定合作雙方的權利與義務。樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計合同條款，明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。引入價格和補貼動態調整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協同機制，為社會資本獲得合理回報創造條件。財政部門要會同行業主管部門、專業技術機構，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內容全面、規范、有效。在項目正式簽訂合同時，財政部門應對合同進行審核，確保合同與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現重大變化。
（六）增強責任意識和履約能力。社會資本要將自身經濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結合，不斷加強管理和創新，提升運營效率，在實現經濟價值的同時，履行好企業社會責任，嚴格按照約定保質保量提供服務，維護公眾利益；鼓勵和引導社會資本積極進行業務轉型和升級，從工程承包商、建設施工方向運營商轉變，實現跨不同領域、多元化發展；要不斷提升運營實力和管理經驗，增強提供公共服務的能力。咨詢、法律、會計等中介機構要提供質優價廉的服務，促進項目增效升級。項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性，及時評估已發現問題的風險，制定應對措施，并報同級財政部門備案。
（七）保障公共服務持續有效。各地要按照合同約定，對項目建設情況和公共服務質量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協調解決爭議。確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協商解決，但應當保持公共服務的持續性和穩定性。項目資產移交時，財政部門要會同行業主管部門對移交資產進行性能測試、資產評估和登記入賬，并按照國家統一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。
四、強化政策保障
（一）簡化項目審核流程。進一步優化審批流程，加快推進聯評聯審機制，提高工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。發改、規劃、國土、環保、建設等有關行政審批部門要繼續優化流程，提高工作效率，在規劃選址、項目審批、土地供應、環評審批、節能評估審查等方面要對PPP項目予以優先支持，并督促社會投資主體嚴格遵守環保、用地、節能、質量、安全等規定，指導企業依法經營。
（二）強化項目用地保障。依法依規按照多種方式供應土地，有效保障重點項目用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。
（三）完善財稅支持政策。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式。省級財政部門探索設立“PPP項目融資支持基金”，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。財政部門要以項目運營績效評價為依據，綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定財政補貼，逐步從“補建設”向“補運營”轉變，探索建立動態補貼機制。落實國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目采取PPP模式的，可按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵各級人民政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。
（四）做好金融服務。積極拓寬PPP項目的融資渠道，鼓勵銀行、證券、保險等金融機構創新符合PPP模式特點的金融服務，優化信貸評審方式，積極為我省PPP項目提供融資支持。國家開發銀行湖北省分行要積極為PPP項目建設提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務，優先保障PPP項目的融資需求。省政府金融辦、人行武漢分行、湖北銀監局、湖北證監局、湖北保監局等部門要加強指導和規劃，鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據、資產證券化等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等。依托產權、股權、金融資產交易市場，設計、開發符合PPP模式的產權、股權交易產品，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。金融監管部門應按照職能分工，加強監督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業可持續原則支持PPP項目融資。
（五）抓好項目示范。各地要切實加強示范項目的組織領導，創新工作機制，積極推進項目示范，不斷總結提煉成果經驗，建立完善制度體系，充分發揮示范項目的引領作用。示范項目所在地財政部門要加強統籌協調，督促項目單位加快推進項目實施，對項目實施中出現的新情況、新問題，要及時研究，切實加以解決，重大情況及時向上級財政部門和同級人民政府報告。
五、加強組織實施
（一）加強組織領導。省人民政府建立PPP模式推廣運用工作聯席會議制度，統籌全省PPP工作，聯席會議辦公室設在省財政廳。各級人民政府對本級推廣PPP模式工作負總責，要結合已有規劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實。各行業主管部門要結合本行業特點，積極運用PPP模式提供公共服務，并在各自職責范圍內參與項目全過程管理，依法履行監督管理職責。各級財政部門應加強與政府相關部門的協調，統籌做好項目規劃、設計、采購、建設、運營、維護等全生命周期管理工作，推動PPP項目落地實施。鼓勵有條件的地方政府統籌內部機構改革需要，進一步整合專門力量，承擔PPP模式推廣職責，提高專業水平和能力。
（二）加強宣傳培訓。各級人民政府要加強輿論引導，做好政策解讀，增進社會公識，營造良好氛圍。各級PPP項目管理機構要充分利用現代信息技術，搭建信息服務平臺，建立PPP項目網站，及時公開項目推介、工作流程、評審標準、實施情況、咨詢服務等相關信息。鼓勵各類市場主體不斷加大人才培訓力度，認真做好分層次、分類別的專題培訓工作，建設一支高素質的專業人才隊伍。
（三）搭建信息平臺。各級人民政府要切實履行規劃指導、識別評估、咨詢服務、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，建立統一信息發布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關信息，確保實施公開透明、有序推進。
各地、各部門要充分認清推廣運用PPP模式的重要意義，切實把思想和行動統一到中央和省委、省政府決策部署上來，精心組織實施，加強協調配合，切實履行職責，形成工作合力，共同抓好落實。省財政廳要強化統籌協調，會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向省人民政府報告。
2015年8月16日