國務院關于深化預算管理制度改革的決定
國發(fā)〔2014〕45號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，按照新修訂的預算法，改進預算管理，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，現(xiàn)就深化預算管理制度改革作出如下決定。
一、充分認識深化預算管理制度改革的重要性和緊迫性
建立與實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度，對于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安具有重要意義。改革開放以來，特別是1995年預算法及預算法實施條例施行以來，在黨中央、國務院的正確領導下，我國財政制度改革取得顯著成效，初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的公共財政制度體系，作為公共財政制度基礎的預算管理制度也不斷完善，為促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
當前，我國已進入全面建成小康社會的關鍵階段。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，現(xiàn)行預算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現(xiàn)代國家治理要求的問題，主要表現(xiàn)在：預算管理和控制方式不夠科學，跨年度預算平衡機制尚未建立；預算體系不夠完善，地方政府債務未納入預算管理；預算約束力不夠，財政收支結構有待優(yōu)化；財政結轉結余資金規(guī)模較大，預算資金使用績效不高；預算透明度不夠，財經(jīng)紀律有待加強等，財政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，并對改進預算管理制度提出了明確要求，今年《政府工作報告》也作出了部署。貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和國務院決策部署，深化預算管理制度改革，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，是深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代公共財政制度的迫切需要；是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加快轉變政府職能的必然要求；是推進國家治理體系現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。
二、準確把握深化預算管理制度改革的總體方向
（一）指導思想。
深化預算管理制度改革，要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，落實黨中央、國務院決策部署，按照全面深化財稅體制改革的總體要求，遵循社會主義市場經(jīng)濟原則，加快轉變政府職能，完善管理制度，創(chuàng)新管理方式，提高管理績效，用好增量資金，構建全面規(guī)范、公開透明的預算制度，進一步規(guī)范政府行為，防范財政風險，實現(xiàn)有效監(jiān)督，提高資金效益，逐步建立與實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度。
（二）基本原則。
遵循現(xiàn)代國家治理理念。按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力構建規(guī)范的現(xiàn)代預算制度，并與相關法律和制度的修訂完善相銜接。健全財政法律制度體系，注重運用法律和制度規(guī)范預算管理，提高政府公共服務水平。
劃清市場和政府的邊界。凡屬市場能發(fā)揮作用的，財稅等優(yōu)惠政策要逐步退出；凡屬市場不能有效發(fā)揮作用的，政府包括公共財政等要主動補位。
著力推進預算公開透明。實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，將公開透明貫穿預算改革和管理全過程，充分發(fā)揮預算公開透明對政府部門的監(jiān)督和約束作用，建設陽光政府、責任政府、服務政府。
堅持總體設計、協(xié)同推進。既要注重頂層設計，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，又要考慮外部環(huán)境和制約因素，實現(xiàn)與行政管理體制改革的有序銜接，合理把握改革的力度和節(jié)奏，確保改革順利實施。
三、全面推進深化預算管理制度改革的各項工作
（一）完善政府預算體系，積極推進預算公開。
1.完善政府預算體系。明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，政府的收入和支出全部納入預算管理。加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預算中應統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預算的機制，加大國有資本經(jīng)營預算資金調(diào)入一般公共預算的力度。加強社會保險基金預算管理，做好基金結余的保值增值，在精算平衡的基礎上實現(xiàn)社會保險基金預算的可持續(xù)運行。
2.健全預算標準體系。進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發(fā)揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。嚴格機關運行經(jīng)費管理，加快制定機關運行經(jīng)費實物定額和服務標準。加強人員編制管理和資產(chǎn)管理，完善人員編制、資產(chǎn)管理與預算管理相結合的機制。進一步完善政府收支分類體系，按經(jīng)濟分類編制部門預決算和政府預決算。
3.積極推進預決算公開。細化政府預決算公開內(nèi)容，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目按地區(qū)公開。積極推進財政政策公開。擴大部門預決算公開范圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。細化部門預決算公開內(nèi)容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出。按經(jīng)濟分類公開政府預決算和部門預決算。加大“三公”經(jīng)費公開力度，細化公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開。對預決算公開過程中社會關切的問題，要規(guī)范整改、完善制度。
（二）改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制。
1.實行中期財政規(guī)劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。中期財政規(guī)劃要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及國家宏觀調(diào)控政策相銜接。強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預算的約束。推進部門編制三年滾動規(guī)劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制。提高財政預算的統(tǒng)籌能力，各部門規(guī)劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規(guī)劃相銜接。
2.改進年度預算控制方式。一般公共預算審核的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，各級政府向本級人大報告支出預算的同時，要重點報告支出政策內(nèi)容。預算執(zhí)行中如需增加或減少預算總支出，必須報經(jīng)本級人大常委會審查批準。收入預算從約束性轉向預期性，根據(jù)經(jīng)濟形勢和政策調(diào)整等因素科學預測。中央一般公共預算因宏觀調(diào)控政策需要可編列赤字，通過發(fā)行國債予以彌補。中央政府債務實行余額管理，中央國債余額限額根據(jù)累計赤字和應對當年短收需發(fā)行的債務等因素合理確定，報全國人大或其常委會審批。經(jīng)國務院批準，地方一般公共預算為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展可編列赤字，通過舉借一般債務予以彌補，地方政府一般債務規(guī)模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。加強政府性基金預算編制管理。政府性基金預算按照以收定支的原則，根據(jù)政府性基金項目的收入情況和實際支出需要編制；經(jīng)國務院批準，地方政府性基金預算為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展可舉借專項債務，地方政府專項債務規(guī)模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規(guī)模內(nèi)，根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素測算分地區(qū)債務限額，并報國務院批準。各省、自治區(qū)、直轄市在分地區(qū)債務限額內(nèi)舉借債務，報省級人大或其常委會批準。國有資本經(jīng)營預算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。
3.建立跨年度預算平衡機制。根據(jù)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預算平衡機制。中央一般公共預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國人大或其常委會批準的國債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。地方一般公共預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于化解政府債務或補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預算資金、削減支出實現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實現(xiàn)平衡，省級政府報本級人大或其常委會批準后增列赤字，并報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補；市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現(xiàn)平衡，并在下一年度預算中歸還。政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算如出現(xiàn)超收，結轉下年安排；如出現(xiàn)短收，通過削減支出實現(xiàn)平衡。
（三）加強財政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。
1.加強稅收征管。各級稅收征管部門要依照法律法規(guī)及時足額組織稅收收入，并建立與相關經(jīng)濟指標變化情況相銜接的考核體系。切實加強稅收征管，做到依法征收、應收盡收，不收過頭稅。嚴格減免稅管理，不得違反法律法規(guī)的規(guī)定和超越權限多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征稅款。加強執(zhí)法監(jiān)督，強化稅收入庫管理。
2.加強非稅收入管理。各地區(qū)、各部門要依照法律法規(guī)切實加強非稅收入管理。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目。加快建立健全國有資源、國有資產(chǎn)有償使用制度和收益共享機制。加強國有資本收益管理，完善國家以所有者身份參與國有企業(yè)利潤分配制度，落實國有資本收益權。加強非稅收入分類預算管理，完善非稅收入征繳制度和監(jiān)督體系，禁止通過違規(guī)調(diào)庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入。
3.全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。除專門的稅收法律、法規(guī)和國務院規(guī)定外，各部門起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得突破國家統(tǒng)一財稅制度、規(guī)定稅收優(yōu)惠政策。未經(jīng)國務院批準，各地區(qū)、各部門不能對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策。各地區(qū)、各部門要對已經(jīng)出臺的稅收優(yōu)惠政策進行規(guī)范，違反法律法規(guī)和國務院規(guī)定的一律停止執(zhí)行；沒有法律法規(guī)障礙且具有推廣價值的，盡快在全國范圍內(nèi)實施；有明確時限的到期停止執(zhí)行，未明確時限的應設定優(yōu)惠政策實施時限。建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機制，加強考核問責，嚴懲各類違法違規(guī)行為。
（四）優(yōu)化財政支出結構，加強結轉結余資金管理。
1.優(yōu)化財政支出結構。嚴格控制政府性樓堂館所、財政供養(yǎng)人員以及“三公”經(jīng)費等一般性支出。清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。對重點支出根據(jù)推進改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。結合稅費制度改革，完善相關法律法規(guī)，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價款、礦產(chǎn)資源補償費等專款專用的規(guī)定，統(tǒng)籌安排這些領域的經(jīng)費。統(tǒng)一預算分配，逐步將所有預算資金納入財政部門統(tǒng)一分配。在此之前，負責資金分配的部門要按規(guī)定將資金具體安排情況及時報財政部門。
2.優(yōu)化轉移支付結構。完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上；明顯增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的轉移支付；中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調(diào)節(jié)。要大力清理、整合、規(guī)范專項轉移支付，在合理界定中央與地方事權的基礎上，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付，屬地方事務的劃入一般性轉移支付。對競爭性領域的專項轉移支付逐一進行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消，其余需要保留的也要予以壓縮或實行零增長，并改進分配方式，減少行政性分配，引入市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，引導帶動社會資本增加投入。對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉移支付予以整合。規(guī)范專項轉移支付項目設立，嚴格控制新增項目和資金規(guī)模，建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。加快修訂完善中央對地方轉移支付管理辦法，對轉移支付項目的設立、資金分配、使用管理、績效評價、信息公開等作出規(guī)定。研究建立財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。在明確中央和地方支出責任的基礎上，認真清理現(xiàn)行配套政策，對屬于中央承擔支出責任的事項，一律不得要求地方安排配套資金；對屬于中央和地方分擔支出責任的事項，由中央和地方按各自應分擔數(shù)額安排資金。各地區(qū)要對本級安排的專項資金進行清理、整合、規(guī)范，完善資金管理辦法，提高資金使用效益。
3.加強結轉結余資金管理。建立結轉結余資金定期清理機制，各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出；連續(xù)兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理，其中一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照財政部的規(guī)定辦理。要加大結轉資金統(tǒng)籌使用力度，對不需按原用途使用的資金，可按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展亟需資金支持的領域。建立預算編制與結轉結余資金管理相結合的機制，細化預算編制，提高年初預算到位率。建立科學合理的預算執(zhí)行進度考核機制，實施預算執(zhí)行進度的通報制度和監(jiān)督檢查制度，有效控制新增結轉結余資金。
4.加強政府購買服務資金管理。政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經(jīng)費或者經(jīng)批準的專項資金等既有預算中統(tǒng)籌安排，支持各部門按有關規(guī)定開展政府購買服務工作，切實降低公共服務成本，提高公共服務質(zhì)量。
（五）加強預算執(zhí)行管理，提高財政支出績效。
1.做好預算執(zhí)行工作。硬化預算約束，年度預算執(zhí)行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外，一般不出臺增加當年支出的政策，一些必須出臺的政策，通過以后年度預算安排資金。及時批復部門預算，嚴格按照預算、用款計劃、項目進度、有關合同和規(guī)定程序及時辦理資金支付，涉及政府采購的應嚴格執(zhí)行政府采購有關規(guī)定。進一步提高提前下達轉移支付預計數(shù)的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到90%。加快轉移支付預算正式下達進度，除據(jù)實結算等特殊項目外，中央對地方一般性轉移支付在全國人大批準預算后30日內(nèi)正式下達，專項轉移支付在90日內(nèi)正式下達。省級政府接到中央一般性轉移支付或專項轉移支付后，應在30日內(nèi)正式下達到縣級以上地方各級政府。規(guī)范預算變更，各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執(zhí)行。不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金需要調(diào)劑使用的，按照財政部的規(guī)定辦理。
2.規(guī)范國庫資金管理。規(guī)范國庫資金管理，提高國庫資金收支運行效率。全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消。規(guī)范權責發(fā)生制核算，嚴格權責發(fā)生制核算范圍，控制核算規(guī)模。地方各級財政除國庫集中支付年終結余外，一律不得按權責發(fā)生制列支。按國務院規(guī)定實行權責發(fā)生制核算的特定事項，應當向本級人大常委會報告。全面清理已經(jīng)發(fā)生的財政借墊款，應當由預算安排支出的按規(guī)定列支，符合制度規(guī)定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規(guī)定的借墊款限期收回。加強財政對外借款管理，各級財政嚴禁違規(guī)對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。
3.健全預算績效管理機制。全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為調(diào)整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)。
4.建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度。研究制定政府綜合財務報告制度改革方案、制度規(guī)范和操作指南，建立政府綜合財務報告和政府會計標準體系，研究修訂總預算會計制度。待條件成熟時，政府綜合財務報告向本級人大或其常委會報告。研究將政府綜合財務報告主要指標作為考核地方政府績效的依據(jù)，逐步建立政府綜合財務報告公開機制。
（六）規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險。
1.賦予地方政府依法適度舉債權限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務；市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。剝離融資平臺公司政府融資職能。推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。
2.對地方政府債務實行規(guī)模控制和分類管理。地方政府債務規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府債務分為一般債務、專項債務兩類，分類納入預算管理。一般債務通過發(fā)行一般債券融資，納入一般公共預算管理。專項債務通過發(fā)行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。
3.嚴格限定政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。
4.建立債務風險預警及化解機制。財政部根據(jù)債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警。債務高風險地區(qū)要積極采取措施，逐步降低風險。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構。要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。
5.建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任。地方各級政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。
（七）規(guī)范理財行為，嚴肅財經(jīng)紀律。
1.堅持依法理財，主動接受監(jiān)督。各地區(qū)、各部門要嚴格遵守預算法、稅收征收管理法、會計法、政府采購法等財稅法律法規(guī)，依法行使行政決策權和財政管理權，自覺接受人大監(jiān)督和社會各界的監(jiān)督。建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監(jiān)督。推進預算公開，增強政府理財工作的透明度，減少政府自由裁量權，讓財政資金在陽光下運行。
2.健全制度體系，規(guī)范理財行為。要健全預算編制、收入征管、資金分配、國庫管理、政府采購、財政監(jiān)督、績效評價、責任追究等方面的制度建設，扎緊制度的籬笆。要規(guī)范理財行為，嚴格按照規(guī)范的程序和要求編報預決算，按規(guī)定的用途撥付和使用財政資金，預決算編報都要做到程序合法、數(shù)據(jù)準確、情況真實、內(nèi)容完整。
3.嚴肅財經(jīng)紀律，強化責任追究。財經(jīng)紀律是財經(jīng)工作中必須遵守的行為準則，也是預算管理制度改革取得成效的重要保障。地方各級政府要對本地區(qū)各部門、各單位財經(jīng)紀律的執(zhí)行情況進行全面檢查，通過單位自查、財政部門和審計機關專項檢查，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題。強化責任追究，對檢查中發(fā)現(xiàn)的虛報、冒領、截留、挪用、滯留財政資金以及違規(guī)出臺稅收優(yōu)惠政策等涉及違規(guī)違紀的行為，要按照預算法等法律法規(guī)的規(guī)定嚴肅處理。
四、切實做好深化預算管理制度改革的實施保障工作
深化預算管理制度改革涉及制度創(chuàng)新和利益關系調(diào)整，任務艱巨，面臨許多矛盾和困難。各地區(qū)、各部門要從大局出發(fā)，進一步提高認識，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院的決策部署上來。要以高度的責任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，切實履行職責，加強協(xié)調(diào)配合，認真落實各項改革措施，合力推進預算管理制度改革。要堅持于法有據(jù)，積極推進相關法律法規(guī)的修改工作，確保在法治軌道上推進預算管理制度改革。本決定有關要求需要與法律規(guī)定相銜接的，按法律規(guī)定的程序做好銜接。要加強宣傳引導，做好政策解讀，為深化預算管理制度改革營造良好的社會環(huán)境。財政部要抓緊制定深化預算管理制度改革的具體辦法，印發(fā)各地區(qū)、各部門執(zhí)行。各地區(qū)要結合本地實際情況制定具體政策措施和工作方案，切實加強組織領導，確保改革順利實施。
國務院
2014年9月26日
（此件公開發(fā)布）